روند حیاتی و بسیار امیدبخش در شهرداری همدان با کاهش فروش دارایی‌های شهر

خروج از مدار شهرفروشی

یاسر حاتمی

در نوشتار «امروز شهر فروشی، فردا شهر خصوصی» که در تاریخ 10 آبان 1401 در این روزنامه به چاپ رسید به این مهم پرداخته شد که به دلیل نداشتن برنامه‌ریزی منسجم و رویکردی مشخص، مدیریت شهری دچار سردرگمی و به‌نوعی رهاشدگی در اداره پدیده‌ای بسیار پیچیده به نام شهر خواهد شد که متأسفانه در پی این رهاشدگی، گرفتار بحران‌هایی خواهد بود که شهر را به‌تدریج در پرتگاه نابودی قرار می‌دهد. در راستای بررسی این امر به بررسی یکی از ابعاد مهم که به‌شدت نیازمند برنامه‌ریزی ویژه و رویکردی مشخص است یعنی بعد اقتصادی پرداختیم و از موضوع درآمد شهرداری‌ها صحبت به میان آوردیم. اشاره شد که شهرداری‌ها به دلیل اکتفا بر تنها یک بخش از بازار یعنی صنعت ساختمان و تأمین بخش زیادی از درآمدهای خود از محل دریافت عوارض، عملاً دچار بحران درآمدی بوده و درنتیجه به دلیل نداشتن برنامه‌ای مشخص برای تأمین منابعی پایدار به‌محض رکود در بخش صنعت ساختمان، درآمدهای شهرداری‌ها نیز دچار بحران شده و برای جبران این خسارات، دست به شهر‌فروشی می‌زنند. شهر‌فروشی که با تغییر کاربری اراضی، تراکم‌فروشی و یا به‌واسطه مصوبات کمیسیون‌های ماده 100 و ماده 5 رقم می‌خورد، کمیسیون‌هایی که خود تبدیل به محلی غیررسمی برای تأمین درآمدهای شهرداری‌ها از طریق قانونی کردن تخلفات شهری و پرداخت جریمه و یا فروش اموالی که منابع و دارایی شهر شده‌اند و همچنین درگاه درآمدی دیگری در این بحران‌ها برای شهرداری فروش اموال منقول و غیرمنقول شهرداری‌ها است. به‌هرحال روندی که مدیریت شهری در طی ادوار گذشته تا به امروز طی کرده است نشان از آن دارد که در آینده‌ای نزدیک به‌جای یک شهر که متعلق به دارندگانش یعنی مردم باشد و فضاهای خود را با نام فضای عمومی در اختیار دارندگانش قرار دهد، با شهری خصوصی و دارای چند مالک که متعلق به چند گروه خاص اقتصادی و سیاسی هستند مواجه خواهیم شد و آن زمان دیگر نمی‌توان نام شهر را بر این پیکره خصوصی و تملک شده نهاد، چراکه عملاً تمام شهر و فضاهای آن را به بخش خصوصی فروخته‌ایم.
به‌هر‌روی در این نوشتار، مرور و واکاوی بر آمار منتشرشده توسط معاونت برنامه‌ریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری تحت عنوان «گزارش تفریغ بودجه سال 1400 و بودجه مصوب سال 1401 شهرداری» که توسط مدیریت برنامه‌وبودجه شهرداری، منتشر شده است، داشته‌ایم. در این گزارش آمارهای جالب‌توجهی از جمع کل درآمدهای شهرداری و همچنین هزینه‌های جاری و از همه مهم‌تر بخشی از فروش اموال غیرمنقول و منقول ارائه شده است که در این نوشتار نیم‌نگاهی به آن‌ها خواهیم داشت.
در اولین نکته از گزارش منتشرشده، موضوع کل درآمد شهرداری و نسبت آن با هزینه‌های جاری و میزان استفاده از این درآمدها در توسعه شهر مورد بررسی قرار گرفته است. در خصوص درآمدهای شهرداری باید گفت که شهرداری با تحقق ده هزار و نهصد و شصت میلیارد تومان (رقم گرد شده) و عملکردی معادل 116 درصد نسبت به رقم مصوب بودجه در تأمین درآمد را داشته است، به‌عبارتی‌دیگر 16 درصد بالاتر از مبلغ مصوب در بودجه، تأمین درآمد کرده است. همچنین این گزارش نشان می‌دهد که شهرداری میزان چهار هزار میلیارد ریال نیز از طریق واگذاری دارایی سرمایه‌ای و فروش اموال منقول کسب درآمد کرده است که برابر با 57 درصد از مبلغ مصوب بوده است؛ به‌عبارتی‌دیگر جمع كل منابع حاصل از واگذاري دارایی سرمایه‌ای در سال 1400 توسط شهرداری برابر با چهار هزار میلیارد ریال بوده است که این رقم نسبت به سال 1399 کاهشی 8 درصدی داشته است و این به معنای آن است که شهرداری 8 درصد کمتر از سال 1399 اقدام به فروش دارایی‌های شهر کرده است.

 تصویر شماره (1) میزان کل درآمدها و میزان واگذاری دارایی ها و سرمایه ها توسط شهرداری

 
تصویر شماره (2) کاهش هشت درصدی شهر فروشی در بعد واگذاری ها نسبت به سال 1399 توسط شهرداری جدید

یکی از منابع اصلی تأمین درآمد شهرداری‌ها (به دلیل همان نداشتن برنامه ویژه در بعد اقتصادی و درآمدی)، فروش اموال منقول و غیرمنقول شهرداری‌ها به‌حساب می‌آید که نمونه بارزی از شهر‌فروشی است؛ چراکه منابع منقول و غیرمنقول شهرداری‌ها چیزی نیست جز دارایی و منابع شهر که در اصل متعلق به دارندگان آن یعنی مردم است و طبق این گزارش رقم فروش اموال منقولی چون ملک در شهرداری که رقم پایینی هم نیست، بیش از چهار هزار میلیارد ریال برآورد شده است که البته روزنه‌هایی از بهبود عملکرد این دوره مدیریت شهری را نسبت به دوره قبل نشان می‌دهد، چراکه کاهش هشت‌درصدی فروش این دارایی‌ها در سال 1400 نسبت به سال 1399 طبق آمار منتشر‌شده قابل‌مشاهده است و می‌توان این روند کاهشی را مثبت تلقی کرد اما برای امتداد این مسیر کاهشی و تنزل فروش دارایی‌های شهر نیازمند برنامه‌ای منسجم در بخش اقتصادی با تمرکز بر اقتصاد پایدار هستیم تا تأمین درآمدها را به یک بخش اقتصادی و بازار چون صنعت ساختمان محدود نکنیم.
نکته قابل‌تأمل دیگر؛ بالاتر بودن هزینه‌های عمومی (جاری) شهرداری‌ها نسبت به هزینه‌های سیاست‌ها و مأموریت‌های عمرانی شهر است، این مهم نشان می‌دهد که هزینه‌های جاری شهرداری (52 درصد) نسبت به هزینه‌های پروژه‌ها و مأموریت‌های عمرانی شهر (44 درصد)، هشت درصد بالاتر است که این مهم باید به‌واسطه برنامه‌ریزی منسجمی و با رویکرد مشخصی نه‌تنها به بخش کالبدی و عمرانی بلکه به تمام ابعاد شهر متمرکز گردد و درنتیجه از رشد کمی شهر فاصله گرفته و تفکر توسعه‌ای و توسعه‌محور را جایگزین تفکر عمرانی موجود کند و هزینه‌های جاری شهرداری‌ها را تقلیل و هزینه‌های توسعه‌ای شهر را ارتقاء دهد؛ که البته در بودجه مصوب سال 1401 با تقلیل هزینه‌های جاری شهرداری به میزان 39 درصد و افزایش مأموریت‌های عمرانی به میزان 53 درصد گام خوبی در جهت کاهش هزینه‌های جاری برداشته‌شده است اما همان‌طور که اشاره شد هنوز هم دیدگاه عمرانی و کالبدی به شهر ملموس است و این نگاه به روندی توسعه‌محور ختم نخواهد شد، چراکه درنهایت با این تفکر عمرانی به چند پروژه‌ کوتاه‌مدت و غالباً بی‌ثمر در شهر دست خواهیم یافت، درصورتی‌که تغییر نگاه و روی آوردن به رویکرد توسعه‌محور، تحول شهر را رقم خواهد زد و آن زمان است که تمامی پروژه‌ها در قالب یک برنامه هدفمند و راهبردی تعریف می‌شوند که برای اجرا و تحقق آن، ‌هم چشم‌اندازی روشن موجود است و هم در مسیر تحقق آن‌ها، اهداف اجتماعی و اقتصادی و کالبدی دنبال می‌شود که بر اساس اولویت‌ها و نیازهای شهر تعریف‌شده‌اند، نه احداث چند پارک و معبر‌گشایی در چند محله که نه‌تنها چالشی را حل نمی‌کنند بلکه خود تبدیل به بحران می‌شوند (نمودهایی از این بحران‌ها پیش‌ازاین در سلسله‌نوشتارهای محله مطرح شده‌اند).
  تصویر شماره (3) میزان هزینه های عمرانی و هزینه های عمومی و جاری شهرداری در سال 1400

در واکاوی این گزارش مشخص گردید که برمبنای بودجه تفریغ سال 1400 که مبلغی نزدیک به پانزده هزار میلیارد تومان است (عدد گرد شده) عملکرد شهرداری میزان 79 درصد مبلغ مصوب در بخش مأموریت‌های و پروژه‌های شهرداری را پوشش می‌دهد و همچنین این عملکرد در بخش هزینه‌های عمومی میزان 98 درصد از مبلغ مصوب را تأمین کرده و درنهایت بالاترین عملکرد شهرداری نسبت به رقم مصوب در بودجه و تأمین آن در موضوع پرداخت بدهی‌های قطعی شده سنواتی رقم خورده که میزان 137 درصد از میزان مصوب در بودجه را تأمین کرده است که 37 درصد نیز بالاتر از میزان تصویبی برای پرداخت بدهی‌هاست. این مهم نشان می‌دهد که در یک سال گذشته شهرداری بیش از آنکه درگیر اجرای برنامه‌های توسعه شهر باشد در پیچ‌وتاب پرداخت بدهی‌های سنواتی خود بوده است که به یادگار از ادوار گذشته برای او به‌جامانده است. بدون تردید چنین روندی در هر دوره و با انتقال بدهی‌های دوره قبل به دوره‌ای دیگر، شهر دچار بحران‌های زیادی چون کسری بودجه و اولویت قرار ندادن روند توسعه شهر و درنهایت سردرگمی شهر در این روند است. مشخص است که رفتارهای سلیقه‌ای و بر مدار قدرت‌طلبی مدیران و مسئولان شهری و هزینه‌آفرینی‌های بی‌فایده و بی‌ثمر و در بیشتر مواقع بحران‌زا برای شهر، نه‌تنها شهر را از مدار توسعه دور می‌کند بلکه شهر را بر لبه پرتگاهی قرار می‌دهد که شرایط را به‌گونه‌ای رقم می‌زند که دیگر برای هرگونه اقدام و برنامه‌ای دیر است. مدیریت شهری جدید طبق آمارهای منتشرشده بالاترین عملکرد را در بخش پرداخت بدهی‌های سنوات ادوار گذشته داشته است، اگرچه درصد عملکرد در بخش‌های کالبدی و شهرسازی و تا حدودی ترافیک نیز ارقام نسبتاً قابل‌قبولی را نشان می‌دهند اما همچنان جای کار و برنامه‌ریزی دارد و نکته‌ قابل‌تأمل‌تر و مهم‌تر از این ارقام، بحث کیفیت و محتوای موضوعات مورد خدمت است و امیدوار هستیم که مدیریت شهری جدید با رویکرد توسعه‌محور و با تکیه بر تفکری بسیار تکامل‌یافته‌تر از ادوار گذشته در میدان عمل حاضر گردد.

 
تصویر شماره (4) مصارف و درصد عملکرد شهرداری در سال 1400 در ابعاد متفاوت

 
تصویر شماره (5) بالاترین عملکرد در بین مصارف بودجه؛ پرداخت بدهی های سنوات گذشته توسط شهرداری

اما در بخش دیگر این گزارش، آمار مربوط به فروش اموال غیرمنقول شهرداری‌ها منتشرشده است که بسیار جالب‌توجه و البته در این اواخر کمی امیدوارکننده است. طبق آمار منتشرشده، شهرداری هر یک از مناطق چهارگانه شهر همدان به میزان قابل‌توجهی فروش اموال غیرمنقول داشته‌اند و همان‌طور که اشاره شد این اموال بخشی از دارایی‌ها و منابع این شهر هستند و اگرچه ازنظر قانونی مجوز فروش اموال منقول و غیرمنقول به میزان مشخصی مصوب گشته و شهرداری‌ها مجاز به فروش آن میزان هستند، اما این امر، فرآیندی قابل‌قبول نیست و فروش دارایی‌های شهر در هر سطح و میزانی غیرقابل‌پذیرش به‌حساب می‌آید، چراکه تأمین درآمدها باید پایدار و برنامه‌ریزی‌شده باشد که به تجدید‌پذیری و تداوم منجر گردد و چرخه درآمدی شهرداری‌ها را به سمت و سویی سوق دهد که این چرخه حتی به فکر فروش دارایی‌های شهر هم نیفتد؛ اما بااین‌حال آمار منتشرشده فروش اموال در سال 1400 نسبت به سال 1399 روندی کاهشی را نشان می‌دهد و 14 درصد کاهش فروش اموال غیرمنقول را طبق این گزارش در عملکرد شهرداری این دوره شاهد هستیم که روندی امیدوارکننده (البته به‌شرط تداوم) است.

 
تصویر شماره (6) کاهش فروش 14 درصدی اموال غیرمنقول و عملکرد امیدوار کننده شهرداری در فروش دارایی ها

اما بااین‌حال در این بخش مشخص گردید که فروش اموال غیرمنقول در ستاد و شهرداری منطقه یک و دو نسبت به سال 1399 روندی کاهشی داشته است و این رقم در شهرداری منطقه دو روند کاهشی قابل‌تأمل‌تر و مطلوب‌تری هم داشته است اما این روند در شهرداری‌های مناطق سه و چهار نه‌تنها روندی کاهشی نداشته بلکه روندی رو به رشد بوده و افزایش‌یافته است. به‌عبارتی‌دیگر شهرداری‌های مناطق سه و چهار بیش از سال 1399 به فروش اموال غیرمنقول پرداخته‌اند و رشد فروش دارایی‌های مناطق سه و چهار قابل‌پذیرش نیست. امروز شهرداری‌های مناطق سه و چهار با استفاده از کدام برنامه درآمدی به این سطح از فروش دارایی‌های شهر پرداخته‌اند که نزدیک به دو برابر نسبت به سال 1399 افزایش داشته است؟
 
تصویر شماره (7) کاهش فروش کم نظیر شهرداری منطقه دو در دارایی های شهر

با نیم‌نگاهی به آمار مصوب فروش اموال غیرمنقول شهرداری‌ها مشخص می‌شود که متأسفانه شهرداری‌های مناطق سه و چهار از سقف مجاز مصوب خود نیز فروش بالاتری داشته‌اند و این مهم نیازمند واکاوی دقیق‌تر و عمیق‌تری است تا مشخص گردد که چرا در فروش دارایی‌های شهر روندی افزایشی بین شهرداری‌های مناطق سه و چهار رقم خورده است.

تصویر شماره (8) اختلاف قابل قبول فروش دارایی ها نسبت به رقم مصوب در عملکرد شهرداری

اما در حالت کلی مسیر مدیریت شهری در دوره جدید در بخش کاهش فروش دارایی‌های شهری چه در بخش منقول و چه غیرمنقول امیدوارکننده بوده و این مهم در فروش اموال غیرمنقول امیدوارکننده‌تر هم هست جایی که علیرغم وجود رقم شش هزارمیلیاردی مصوب و مجوز فروش، این رقم به‌طور تقریبی به سه هزار و پانصد میلیارد تومان رسیده و فروش اموال و دارایی‌های شهر از سقف مجاز فروش، کاهش قابل‌قبولی دارد، کاهشی برابر با 42 درصد که عملکرد قابل‌قبول مدیریت شهری را در این بخش نشان می‌دهد. البته این مهم به‌پاس کاهش روند فروش دارایی‌های شهر توسط ستاد و شهرداری منطقه یک و به‌ویژه منطقه دو شهر همدان است که باید الگویی باشند بر عملکرد ضعیف شهرداری‌های مناطق سه و چهار شهر همدان در این بخش.

 
تصویر شماره (9) کاهش 42 درصدی عملکرد فروش اموال غیر منقول نسبت به بودجه مصوب

مخاطبان عزیز روند کاهشی شهر‌فروشی که در مدیریت شهری جدید در بعد فروش دارایی‌های شهر در پیش‌گرفته است روند بسیار حیاتی و البته امیدوارکننده است، اما این روند نیازمند تداوم و استمرار بر اساس یک فرآیند مشخص و با برنامه است، روندی که روزبه‌روز نیازهای شهرداری برای تأمین درآمد را از بخش فروش این دارایی‌ها کاهش دهد و چرخه اقتصادی مدیریت شهری را به سمت پایداری سوق دهد؛ اما این مهم در سهم منابع درآمدی از جمع کل منابع شهرداری‌ها در مصوبه 1401 به چشم نمی‌خورد و همچنان طبق مصوبات، سهم تأمین درآمد از واگذاری‌های سرمایه‌ای با میزان 41 درصد بسیار بالاست و این مهم نشان از آن دارد که شورای شهر، برنامه‌ریزی برای بحث اقتصاد پایدار شهر و ایجاد درآمدهای پایدار طبق برنامه‌ای منسجم و با رویکردی مشخص را ندارد و امروز گستره‌ بزرگی به نام بازار با صنایع متفاوتی چون توریسم، کشاورزی شهری، حمل‌ونقل و پسماند و غیره همه و همه کنار گذاشته‌شده و تمام تمرکز بر بخش صنعت ساختمان و فروش دارایی‌های شهر است.

 
تصویر شماره (10) همچنان درصد فروش دارایی ها نشان از فاصله مدیریت شهری از درآمدهای پایدار دارد

در این گزارش سهم مأموریت‌های مدیریت شهری در بخش حمل‌ونقل و ترافیک بیش از سایر بخش‌هاست و این مهم در مصوبات بودجه 1401 با تخصیص 60 درصد از مأموریت‌ها و پروژه‌های شهری به این بخش کاملاً هویداست، پس بدون تردید رویکرد مدیریت شهری یک رویکرد حمل‌ونقل‌محور و ترافیکی است، درنتیجه باید در این بخش، برنامه‌های جامع و منسجمی وجود داشته باشد تا به تولید درآمد از این بخش بپردازد. البته هنوز جای سؤال است که آیا در نظام اولویت‌بندی در بخش برنامه‌ریزی برای توسعه شهر و تحلیل نیازها و اولویت‌های شهر، حمل‌ونقل و ترافیک در اولویت اول قرار دارد که بیش از 60 درصد مأموریت‌ها و پروژه‌های شهری در سال 1401 باید به آن تخصیص یابد؟ آیا در شهر ما اولویت‌ها و نیازهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و یا کالبدی در سطحی پایین‌ترین از سطح نیازها و چالش‌های حمل‌ونقل شهری قرار دارند که شصت درصد از برنامه‌های شهرداری به بعد حمل‌ونقلی سوق پیداکرده است؟ آیا اولویت‌های کیفیت محیط سکونت که امروز در سکونت‌گاه‌هایی در شهر چون قاسم‌آباد، خضر، دیزج، حصار، منوچهری و مجیدآباد و دیزج و غیره که هنوز حداقل‌هایی از کیفیت سکونت را هم ندارند و نیازهایی مبرم و ضروری برای گذران یک زندگی حداقلی در شهر را دارند، مطرح است، اولویت به‌حساب می‌آید یا حمل‌ونقلی که هیچ برنامه‌ای هم برای آن ندارید؟ به‌راستی ما در کجا سیر می‌کنیم و چگونه برنامه‌ریزی می‌کنیم که حتی در تشخیص اولویت‌های شهر نیز درمانده‌ایم؟ کدام سطح نیاز و حق در حمل‌ونقل و ترافیک است که اولویتی بالاتر و نیازی ضروری‌تر از مناطق نابرخوردار شهر و یا نیازی بالاتر از دیگر ابعاد توسعه شهر چون اقتصادی، اجتماعی، کالبدی ایجاد کرده است؟

 
تصویر شماره (11) حمل و نقل و ترافیک اولویت اول شهر در حالی که نظام اولویت دهی ما هنوز در تشخیص نیازهای شهری درمانده است

جالب‌تر از همه آنکه بااینکه مدیریت شهری می‌داند به‌واسطه ایجاد شهرهای نابرابر و به‌واسطه طبقه‌ای کردن شهر و اختلاف بین منطقه بالانشین شهر و منطقه کم‌برخوردار شهر و تخصیص خدمات و امکانات به دایره قدرت در مناطق مرفه شهر و کمبود آن در مناطق کم‌برخوردار و بهتر است بگوییم نابرخوردار شهر، در این شهر نابرابر دایره اعتماد لحظه‌به‌لحظه در حال نابود شدن و سرمایه اجتماعی روبه تنزل است باز هم بجای تخصیص برنامه‌ای ویژه به این بخش و تمرکز بخش زیادی از برنامه توسعه شهر به بعد اجتماعی و فرهنگی، متأسفانه ضعیف‌ترین بخش را به آن اختصاص داده و مأموریت‌های این بخش به 3 درصد از کل مأموریت‌های توسعه شهر می‌رسد که نسبت به دیگر ابعاد پایین‌ترین میزان است. البته این مهم در ابعاد دیگر نیز تعریفی ندارد و تنها بعد حمل‌ونقل و ترافیک است که به شکل عجیبی 60 درصد مأموریت‌ها را به خود اختصاص داده است و حال‌آنکه چه اولویت، نیاز و چالشی این موضوع را به این سطح از تخصیص 60 درصدی مأموریت‌ها و تمرکز مدیریت شهری رسانده خود جای بسی تأمل و درنگ دارد. اگرچه تمرکز این گزارش بر موضوع درآمد و روند شهر‌فروشی در شهر همدان بود اما نقد مشخص بر نداشتن برنامه‌ای منسجم و دارای رویکرد در مدیریت شهری است که از تخصیص 60 درصدی مأموریت‌ها بر حمل‌ونقل و ترافیک در شهر کاملاً هویدا و محرز است و این مهم نشان می‌دهد که بجای تشخیص اولویت‌ها و ظرفیت و نیازهای شهری و پاسخ دادن به آن‌ها سعی در پاک کردن صورت‌مسئله داریم.